ساخت نظامهای مالی فراگیر: درسهایی از خاورمیانه و شمال آفریقا
ساخت نظامهای مالی فراگیر: درسهایی از منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا
در طول قسمتهای پیشین این مجموعه، رشتهای را دنبال کردیم که مبارزه با پولشویی (AML)، مبارزه با تأمین مالی تروریسم (CTF)، شناخت مشتری (KYC)، رژیمهای تحریمی، بحران بانکداری کارگزار، ارزهای دیجیتال بانک مرکزی (CBDC)، مقررات ارزهای دیجیتال، واحدهای اطلاعات مالی (FIU)، پولشویی مبتنی بر تجارت (TBML) و انقلاب فناوریهای نظارتی (RegTech) را به هم پیوند میداد. در این مقاله پایانی، تلاش میکنیم این رشتههای جدا از هم را در یک بافت واحد گرد آوریم و پرسش اصلی را مطرح کنیم: کشوری مانند عراق چگونه میتواند نظام مالی فراگیرتری بسازد بدون آنکه توانایی خود در مبارزه با جرایم مالی را از دست بدهد؟ دستیابی به شمول مالی در عراق یک تجمل فنی نیست، بلکه پیششرط ثبات اقتصادی بلندمدت است، بهویژه در کشوری که بخش بزرگی از شهروندان آن همچنان بیرون از نظام بانکی رسمی قرار دارند.
درس اول: انطباق و شمول دو روی یک سکهاند
قوانین مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم مدتهاست که بهعنوان باری نظارتی بر دوش بانکهای کوچک و کممنبع دیده میشوند، در حالی که شمول مالی هدفی توسعهای جداگانه تلقی میشود. اما تجربه منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا نشان میدهد این دو عمیقاً به هم پیوستهاند. هنگامی که گروه ویژه اقدام مالی (FATF) استانداردهای سختگیرانهای را بدون در نظر گرفتن واقعیت نهادی یک کشور تحمیل میکند، رایجترین نتیجه بهبود انطباق نیست، بلکه راندهشدن بخشهای بزرگی از جمعیت به بخش غیررسمی است، جایی که نه نظارتی هست و نه حمایتی. لبنان برای نمونه، پس از بحران بانکی سال ۲۰۱۹ خود، شاهد مهاجرت گسترده پساندازها از نظام بانکی به معاملات نقدی و شبکههای حواله غیررسمی بود؛ روندی که همزمان توان دولت برای ردیابی جریانهای مالی را تضعیف کرد و اعتماد شهروندان به بانکها را نیز کاهش داد. درس روشن است: مقرراتی که شمول را نادیده میگیرد، فضاهای خاکستری بزرگتری از آنچه میبندد پدید میآورد.
درس دوم: شناخت مشتری دیجیتال، دروازهای برای شمول نه طرد
پروژههای هویت دیجیتال و احراز هویت از راه دور (eKYC) که کشورهایی مانند امارات و اردن اتخاذ کردهاند، نشان دادهاند احراز هویت زمانی که هوشمندانه طراحی شود میتواند ابزاری برای گسترش باشد نه طرد. بهجای الزام آدرس اقامتی ثابت یا سابقه اعتباری پیشین -که بهطور خودکار میلیونها آواره داخلی، پناهنده و کارگر بخش غیررسمی را کنار میگذارد- این سامانهها بر شناخت مشتری چندلایه تکیه میکنند: حسابی با حداقل الزامات برای باز کردن یک کیف پول کوچک، که با تکمیل احراز هویت سقف آن افزایش مییابد. برای عراق، که بخش بزرگی از جمعیت آن پس از دههها درگیری همچنان فاقد مدارک رسمی بهروز است، مدل شناخت مشتری چندلایه مناسبترین راه برای آغاز مشارکت آوارگان داخلی، بازگشتگان و ساکنان مناطق مرزی در نظام مالی رسمی است، بدون آنکه از استانداردهای بنیادین مبارزه با پولشویی صرفنظر شود.
درس سوم: تحریمها و هزینه ناخواسته آنها بر شهروند عادی
تجربه عراق، ایران و سوریه نشان داده است که رژیمهای تحریمی، با وجود اهداف سیاسی گاه مشروع خود، هزینه جانبی سنگینی به همراه دارند: خروج بانکهای بزرگ بینالمللی از بازارهای محلی به دلیل ترس از ریسک حقوقی (de-risking)، کوچکشدن کانالهای انتقال رسمی و افزایش وابستگی به حواله و شبکههای صرافی که نظارت کافی بر آنها اعمال نمیشود. این «انقباض دفاعی بانکی» بهطور نامتناسبی واردکنندگان کوچک، خیریهها و خانوادههای وابسته به حوالههای دیاسپورا را هدف قرار میدهد. درس ویژه عراق این است که هر اصلاح نظارتی باید میان انطباق با استانداردهای بینالمللی تحریم و حفاظت از کانالهای مشروع حوالههای دیاسپورای عراقی تعادل برقرار کند، از طریق تقویت شفافیت بهجای خروج کامل از گروههای مشتریانی که نظری پرریسک تلقی میشوند.
درس چهارم: بحران بانکداری کارگزار، یکپارچگی مالی منطقهای را تهدید میکند
خروج بانکهای کارگزار بزرگ از بانکهای کوچک و متوسط منطقهای در عراق، لبنان، یمن و بخشهایی از شمال آفریقا تصمیمی معطوف به یک کشور خاص نبود، بلکه نتیجه یک محاسبه هزینه-فایده بود: حاشیه سود خدمترسانی به یک بانک کوچک در بازاری نوظهور دیگر ریسک انطباق و جریمههای احتمالی را توجیه نمیکرد. نتیجه، انزوای بانکی روزافزون کشورهایی بهطور کامل از شبکه پرداخت بینالمللی دلاری است. اینجاست که سرمایهگذاری در زیرساخت پرداخت منطقهای -مانند سامانههای تسویه خلیج فارس یا ابتکارات پرداخت میانعربی- به یک اولویت راهبردی تبدیل میشود نه صرفاً یک پروژه فنی، زیرا وابستگی کامل به روابط سنتی کارگزاری آمریکایی و اروپایی را کاهش میدهد.
درس پنجم: ارزهای دیجیتال بانک مرکزی میان حاکمیت و نظارت
تجربههای منطقه با ارزهای دیجیتال حاکمیتی -مانند پروژه «درهم دیجیتال» امارات و ابتکارات اکتشافی اولیه در دیگر کشورهای خلیج فارس- نشان میدهند که یک CBDC میتواند ابزاری مؤثر برای شمول مالی باشد، به شرط آنکه برای خدمترسانی مستقیم به افراد فاقد حساب بانکی طراحی شود، نه صرفاً بهعنوان زیرساخت تسویه میانبانکی. برای بانک مرکزیای مانند بانک مرکزی عراق که بهدنبال مدیریت نرخ ارز و کاهش وابستگی به پول کاغذی است، کاوش تدریجی یک ارز دیجیتال ملی مرتبط با پلتفرمهای پرداخت موجود و کیفپولهای موبایلی میتواند گامی مهم در مسیر گستردهتر اصلاح بخش مالی باشد، مشروط بر آنکه سرمایهگذاری کافی در سواد مالی و دیجیتال پیشاپیش صورت گیرد.
درس ششم: مقررات ارزهای دیجیتال میان ممنوعیت و پذیرش
رویکردهای کشورهای منطقه نسبت به ارزهای دیجیتال از ممنوعیت تقریباً کامل تا پذیرش نظارتی حسابشده متغیر بوده است. امارات، از طریق چارچوبهایی مانند VARA در دبی، پذیرش مشروط را برگزید: صدور مجوز شفاف، الزامات سرمایهای و استانداردهای سختگیرانه مبارزه با پولشویی برای پلتفرمهای معاملاتی. این مدل سرمایهگذاری و اشتغال جذب کرده، اما به ظرفیت نظارتی نهادی بالایی نیاز دارد. سایر کشورها ممنوعیت کامل را برگزیدند که فعالیت را به سایه راند بدون آنکه واقعاً آن را از میان بردارد. برای عراق، جایی که معاملات غیررسمی ارزهای دیجیتال با وجود محدودیتها گسترده است، بهرسمیتشناختن تدریجی و ساختارمند -ثبت پلتفرمهای معاملاتی، اعمال قواعد شناخت مشتری بر آنها و پیوند آنها با واحد اطلاعات مالی- سودمندتر از ممنوعیتی است که اجرای آن دشوار است و دولت را از نظارت و درآمد مالیاتی بالقوه محروم میکند.
درس هفتم: واحدهای اطلاعات مالی به استقلال و داده نیاز دارند
اثربخشی واحد اطلاعات مالی (FIU) هر کشوری بر سه عنصر استوار است: استقلال نهادی آن از فشارهای سیاسی، کیفیت دادههایی که از بانکها و شرکتهای صرافی به آن میرسد، و ظرفیت تحلیلی آن برای پیوند دادن الگوهای مشکوک در سراسر بخشهای متعدد. در عراق، جایی که بخش بزرگی از انتقالات همچنان از کانالهای غیربانکی عبور میکند، گسترش گزارشدهی الزامی به شرکتهای بزرگ صرافی و پلتفرمهای پرداخت دیجیتال، در کنار بهروزرسانی سامانههای فنی اداره مبارزه با پولشویی، اولویتی فوری برای تقویت توان دولت در کشف الگوهای پیچیده پولشویی و تأمین مالی تروریسم است.
درس هشتم: پولشویی مبتنی بر تجارت همچنان ضعیفترین حلقه است
در میان همه روشهای پولشویی، دستکاری فاکتورهای تجاری -قیمتگذاری بیش از حد یا کمتر از حد کالاهای وارداتی و صادراتی- همچنان دشوارترین روش برای کشف است، زیرا پشت معاملاتی پنهان میشود که ظاهراً مشروع بهنظر میرسند. در اقتصادی وارداتیمحور مانند عراق، تقویت همکاری میان گمرک، بانک مرکزی و واحد اطلاعات مالی، از طریق پلتفرمی یکپارچه برای تبادل دادههای فاکتورهای تجارت خارجی، میتواند این شکاف را بهطور محسوسی کاهش دهد. همچنین، مقایسه قیمتهای اعلامشده کالاها در فاکتورها با قیمتهای بازار جهانی از طریق ابزارهای تحلیل خودکار داده، خط دفاعی اول مؤثری با هزینه نسبتاً معقول فراهم میکند.
درس نهم: فناوری نظارتی میانبری برای کشورهای در حال توسعه فراهم میکند
شاید کاربردیترین درس این مجموعه این باشد که فناوری نظارتی (RegTech) به کشورهای در حال توسعه اجازه میدهد از مراحل پرهزینهای که نظامهای سنتی نیازمند آن بودند «بپرند». ابزارهای بررسی خودکار فهرستهای تحریمی، تحلیل تراکنشها با هوش مصنوعی برای شناسایی الگوهای مشکوک، و پلتفرمهای شناخت مشتری دیجیتال قابل اشتراک میان نهادها، همگی امروز با هزینهای بسیار کمتر از یک دهه پیش در دسترساند. اما بهرهمندی از آنها به اراده نظارتی و زیرساخت دیجیتال بنیادین نیاز دارد -هویت دیجیتال ملی قابل اعتماد، اتصال اینترنت و چارچوبهای قانونی حفاظت از داده- و این دقیقاً همان چیزی است که باید در رأس هر برنامه اصلاح نظام بانکی عراق در سالهای پیشرو قرار گیرد.
| قاعده همانگونه که اجرا میشود | چه چیزی از آن پیش میآید | آنچه مقاله میگوید آن را کم میکند |
|---|---|---|
| استانداردهای سختگیرانهای که بدون توجه به ظرفیت نهادی تحمیل میشوند | گروههای بزرگ به بخش غیررسمی میافتند، جایی که نه نظارت است و نه حمایت | استانداردهایی پلهای، به اندازهای که ناظران واقعاً میتوانند نظارت کنند |
| احراز هویتی که نشانی ثابت یا سابقه اعتباری میخواهد | آوارگان، بازگشتگان و کارگران غیررسمی بهطور خودکار کنار گذاشته میشوند | پلهبندی، تا احراز هویت به مسیر تبدیل شود نه دروازه |
| عقبنشینی بانکهای کارگزار برای پرهیز از ریسک تحریم | واردکنندگان کوچک، نهادهای خیریه و خانوارهای وابسته به حواله، نخست کانالهای رسمی را از دست میدهند | شفافیتی که با بانک کارگزار ساخته میشود، بهجای خروج |
| ممنوعیت معامله رمزارز | فعالیت دور از چشم ادامه مییابد و دولت هم نظارت و هم درآمد را از دست میدهد | ثبت، الزامات شناخت مشتری، و پیوندی کارآمد با واحد اطلاعات مالی |
| بررسی سیاههها سند به سند | پولشویی مبتنی بر تجارت دشوارترین روش برای دیدن میماند، چون هر معامله بهتنهایی عادی به نظر میرسد | مقایسه خودکار قیمتهای اعلامشده با قیمتهای بازار جهانی |
سیمای تنظیمگری مالی در خاورمیانه: بهسوی مدلی متعادل
با گردآوری این درسها، میتوان مدلی متعادل نظارتی برای منطقه را در سه اصل خلاصه کرد. نخست، تدریج بهجای ممنوعیت مطلق یا آزادسازی کامل، از طریق چارچوبهای نظارتی انعطافپذیر که با تحول بازار قابل تعدیل باشند. دوم، سرمایهگذاری در زیرساخت دیجیتال مشترک -هویت دیجیتال، پلتفرمهای تبادل داده، واحدهای اطلاعات مالی خودکار- بهعنوان بنیان هر اصلاح بعدی، بهجای تحمیل قواعد جدید بر زیرساخت قدیمی. سوم، مشارکتدادن بخش خصوصی، جامعه مدنی و بانکها در تدوین مقررات بهجای تحمیل آن صرفاً از بالا، زیرا مقرراتی که واقعیت بازار را نادیده میگیرد اغلب فضاهای جدیدی برای تخلف میگشاید نه اینکه آنها را ببندد.
توصیههای مشخص برای عراق
بر پایه همه آنچه گفته شد، میتوان مجموعهای از توصیههای عملی برای سیاستگذاران عراقی تدوین کرد:
- پذیرش مدل شناخت مشتری چندلایه: اجازه دادن به باز کردن حسابها و کیفپولهای دیجیتال با حداقل الزامات برای پساندازکنندگان خرد و آوارگان، با افزایش تدریجی سطح احراز هویت با رشد حجم تراکنشها.
- نوسازی زیرساخت فنی اداره مبارزه با پولشویی و واحد اطلاعات مالی: پیوند الکترونیکی آن با بانکها، شرکتهای بزرگ صرافی و پلتفرمهای پرداخت برای بهبود سرعت و دقت گزارشدهی تراکنشهای مشکوک.
- تنظیم تدریجی پلتفرمهای معاملات ارز دیجیتال بهجای تکیه بر ممنوعیتی ناکارآمد، از طریق مجوزهایی مشروط به استانداردهای مبارزه با پولشویی و شناخت مشتری، که نظارت بهتر و شاید درآمد مالیاتی جدیدی برای دولت فراهم میکند.
- تقویت همکاری گمرک-بانک برای مقابله با دستکاری فاکتورهای تجاری، از طریق پلتفرم دادهای یکپارچه که ارزش فاکتورها را با قیمتهای بازار جهانی مقایسه میکند.
- حفاظت از کانالهای مشروع انتقال حوالههای دیاسپورای عراقی در برابر انقباض دفاعی بانکی، از طریق گفتوگوی ساختارمند با بانکهای کارگزار بینالمللی و تقویت شفافیت بهجای قطع کامل رابطه.
- کاوش تدریجی یک ارز دیجیتال بانک مرکزی مرتبط با کیفپولهای موبایلی، همراه با کمپینهای سواد مالی و دیجیتال در استانها.
- مشارکتدادن بانکها و استارتاپهای فناوری مالی در تدوین مقررات، از طریق سازوکارهای مشورتی دورهای و آزمایشگاههای نظارتی (regulatory sandbox) که امکان آزمایش محصولات مالی جدید تحت نظارت مستقیم پیش از عرضه کامل به بازار را فراهم میکنند.
جمعبندی
هیچ مدل نظارتی واحدی برای همه کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا مناسب نیست، زیرا هر کشور تاریخ نهادی، واقعیت اقتصادی و ساختار جمعیتشناختی خاص خود را دارد. اما رشته مشترک در همه تجربههایی که این مجموعه بررسی کرد این است که امنیت مالی و شمول مالی اهدافی رقیب نیستند، بلکه دو روی یک نظام مالی سالماند. برای عراق، فرصت امروز وجود دارد تا نظامی مالی هم فراگیرتر و هم امنتر بسازد، از طریق پذیرش ابزارهای نظارتی هوشمند و لایهبندیشده متناسب با واقعیت کشور پس از دههها درگیری و تحریم، بهجای واردکردن مدلهای آماده از بازارهایی اساساً متفاوت. این مسیر به صبر و سرمایهگذاری نهادی بلندمدت نیاز دارد، اما تنها مسیری است که ثبات مالی را با گسترش دایره بهرهمندان از اقتصاد رسمی درهم میآمیزد.
پرسشهای متداول
تفاوت میان شمول مالی و انطباق نظارتی چیست، و آیا با هم در تعارضاند؟
شمول مالی به معنای گسترش دسترسی شهروندان به خدمات بانکی و مالی رسمی است، در حالی که انطباق نظارتی به معنای پایبندی به استانداردهای مبارزه با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و تحریمهاست. این دو هدف الزاماً در تعارض نیستند؛ چالش طراحی چارچوبهای نظارتی چندلایه است -مانند مدلهای شناخت مشتری چندلایه- که انطباق را بدون طرد گروههای کمدرآمد یا فاقد مدارک کافی محقق سازد.
چرا بانکهای کارگزار بینالمللی از همکاری با بانکهای عراقی کناره میگیرند؟
این امر عمدتاً به پدیده «کاهش ریسک» (de-risking) بازمیگردد، جایی که بانکهای بزرگ ارزیابی میکنند بازدهی خدمترسانی به بازارهای کوچک یا نظری پرریسک دیگر هزینه انطباق و ریسک حقوقی احتمالی مرتبط با تحریمها و قواعد مبارزه با پولشویی را توجیه نمیکند، در نتیجه ترجیح میدهند بهجای مدیریت ریسک برای هر مشتری بهطور جداگانه، بهطور کامل کنارهگیری کنند.
آیا تنظیم ارزهای دیجیتال در عراق با وجود گسترش معاملات غیررسمی عملاً ممکن است؟
بله، از طریق رویکردی تدریجی که با ثبت پلتفرمهای صرافی و معاملاتی محلی آغاز میشود و آنها را به الزامات مبارزه با پولشویی و شناخت مشتری پیوند میدهد، بهجای تلاش برای ممنوعکردن فعالیتی که ردیابی واقعی آن دشوار است. این رویکرد بهتدریج نظارت بهتری به دولت میدهد بهجای رهاکردن کامل بازار بیرون از چارچوب رسمی.
ارز دیجیتال بانک مرکزی چه نقشی میتواند در شمول مالی بهطور خاص در عراق ایفا کند؟
یک ارز دیجیتال حاکمیتی مرتبط با کیفپولهای موبایلی میتواند به گروههایی دسترسی یابد که حساب بانکی سنتی ندارند، بهویژه در مناطق روستایی و مرزی، مشروط بر آنکه با سرمایهگذاری موازی در زیرساخت دیجیتال و سواد مالی همراه باشد و با احتیاط طراحی شود تا از هرگونه ریسک برای ثبات نظام بانکی سنتی جلوگیری شود.
