نظامهای تحریمی: جنگ اقتصادی و پیامدهای ناخواسته
تحریمهای اقتصادی یکی از قدرتمندترین ابزارهای روابط بینالملل مدرن است که میان دیپلماسی و اقدام نظامی جای میگیرد و برای تأثیرگذاری بر رفتار دولتها و مقابله با تهدیدهای امنیتی به کار میرود. اجرای نظامهای تحریم برای نهادهای مالی چالشهای پیچیدهای ایجاد میکند، بهویژه در مناطقی مانند خاورمیانه که تنشهای ژئوپلیتیک با فعالیتهای تجاری مشروع و نیازهای انسانی درهم میآمیزد. تجربه عراق در دوران تحریمهای جامع سازمان ملل از سال ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳ همچنان نمونهای گویا از پیامدهای مقصود و غیرمقصود انزوای اقتصادی است.
تحول تحریمها از تحریمهای تجاری ساده به محدودیتهای مالی پیچیده، اهمیت روزافزون شبکههای مالی جهانی در تجارت مدرن را نشان میدهد. نظامهای تحریمی امروز میتوانند کشورها، سازمانها و افراد را با دقتی بیسابقه از نظام مالی بینالمللی جدا کنند، اما این قدرت با خطر بیسابقهای از آسیب جانبی به جمعیتهای بیگناه و کسبوکارهای مشروع همراه است.
انواع تحریم: از اقدامات جامع تا اقدامات هدفمند
چارچوبهای تحریمی مدرن طیفی گسترده را در بر میگیرند، از تحریمهای اقتصادی جامع تا «تحریمهای هوشمند» که بهطور مشخص افراد، نهادها یا بخشهای اقتصادی خاصی را هدف قرار میدهند. تحریمهای جامع، مانند آنچه بین سالهای ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳ بر عراق اعمال شد، تلاش میکنند کل یک اقتصاد را از طریق ممنوعیتهای گسترده بر تجارت، سرمایهگذاری و تراکنشهای مالی، از تجارت بینالمللی منزوی کنند.
تحریمهای جامع بیشترین فشار را بر دولت هدف وارد میکنند، اما اغلب هزینههای انسانی سنگینی بر جمعیت غیرنظامی تحمیل میکنند. نظام تحریمی عراق، که پس از حمله به کویت در سال ۱۹۹۰ برقرار شد، عملاً تمام تجارت با عراق را ممنوع کرد، بهجز مقادیر محدود کالاهای انسانی در چارچوب برنامه «نفت در برابر غذا». هرچند این تحریمها به هدف خود در محدود کردن توان نظامی عراق دست یافتند، اما در عین حال به سختیهای شدید غیرنظامیان و تنزل اقتصادی نیز دامن زدند.
تحریمهای هدفمند، که تا حدی در پاسخ به نگرانیهای انسانی برخاسته از نظامهای جامع توسعه یافتند، بر افراد، نهادها یا بخشهای اقتصادی خاص متمرکزند و میکوشند اثر اقتصادی گستردهتر را محدود کنند. این «تحریمهای هوشمند» میتوانند شامل مسدودسازی داراییها، ممنوعیت سفر، محدودیتهای بخشی و ممنوعیت انواع خاصی از تراکنشها یا فناوریها باشند.
اثربخشی تحریمهای هدفمند تا حد زیادی به دقت اجرا و توانایی تشخیص میان فعالیت مشروع و فعالیت تحریمشده بستگی دارد. نهادهای مالی باید نظامهای تطبیق پیشرفتهای بسازند که بتوانند طرفهای تحریمشده را شناسایی کنند، بدون آنکه دچار «تطبیق افراطی» شوند که تجارت مشروع را بیدلیل محدود میکند.
چارچوبهای تحریمی جهانی: حوزههای قضایی همپوشان
بخش عمدهای از پیچیدگی تطبیق با تحریمهای مدرن از وجود چندین نظام تحریمی همپوشان که توسط مراجع مختلف اداره میشوند، ناشی میشود. اداره کنترل داراییهای خارجی آمریکا (OFAC) برنامههای تحریمی گستردهای را اداره میکند که برای شهروندان آمریکایی در سراسر جهان و همچنین اتباع خارجی که در فعالیتهای خاص مرتبط با ایالات متحده یا تراکنشهای دلاری فعالیت میکنند، اعمال میشود.
تحریمهای اتحادیه اروپا، که توسط مراجع هر کشور عضو بهطور جداگانه اداره میشوند، اغلب موازی با اقدامات آمریکا هستند اما همیشه دقیقاً منطبق نیستند. تحریمهای شورای امنیت سازمان ملل تعهداتی الزامآور برای همه کشورهای عضو ایجاد میکنند، اما ممکن است در حوزههای قضایی ملی بهگونهای متفاوت اجرا شوند. نهادهای مالی اغلب باید همزمان با چندین نظام تحریمی که الزامات، جدولزمانی و تفسیرهای متفاوتی دارند، مطابقت داشته باشند.
اعمال فراسرزمینی تحریمها – بهویژه تحریمهای آمریکا – به این معناست که نهادهای مالی غیرآمریکایی ممکن است هنگام معامله با اشخاص آمریکایی، تراکنشهای دلاری، یا فعالیتهایی با پیوند کافی به ایالات متحده، با تعهدات تطبیق تحریمی روبهرو شوند. این گستره فراسرزمینی تحریمهای آمریکا را بهویژه قدرتمند، و بههمان اندازه بحثبرانگیز کرده است، زیرا عملاً اختیار نظارتی آمریکا را به امور داخلی کشورهای دیگر گسترش میدهد.
نظامهای تحریمی منطقهای، مانند آنچه اتحادیه عرب یا سایر نهادهای منطقهای اداره میکنند، لایهای دیگر از پیچیدگی میافزایند. نهادهای مالی فعال در چند حوزه قضایی باید ضمن حفظ روابط با بانکهای کارگزار و دیگر شرکای بینالمللی، الزامات تحریمی احتمالاً متعارض را مدیریت کنند.
| یک تحریم جامع | اقدامات هدفمند | |
|---|---|---|
| چه چیزی را محدود میکند | تجارت، سرمایهگذاری و معاملات مالی با یک اقتصاد کامل | افراد و نهادهای نامبرده، یا یک بخش، یا یک نوع معامله |
| نخست چه کسی حسش میکند | مردم عادی، از راه چیزهایی که دیگر به مغازهها نمیرسند | طرفِ فهرستشده، حداقل در طراحی — همان دلیلی که این رویکرد پدید آمد |
| انطباق چه میخواهد | دانستن اینکه معامله به کجا برمیخورد، که پرسشی جغرافیایی است | دانستن اینکه دقیقاً چه کسی در دو سو است، که پرسشی هویتی است |
| هزینهای که مقاله ثبت میکند | سختی شدید غیرنظامیان، زیرساخت فرسوده، و شبکههای غیررسمی که پس از برداشتن اقدامات هم میمانند | انطباق افراطی: نهادها بهجای تفکیک مجاز از ممنوع، کل دستهها را رها میکنند |
تحریمهای ثانویه و اجرای فراسرزمینی
تحریمهای ثانویه از بحثبرانگیزترین ویژگیهای نظامهای تحریمی مدرن هستند، زیرا اشخاص غیرآمریکایی را بهخاطر تعامل با طرفهای تحریمشده مجازات میکنند، حتی اگر آن فعالیت طبق قانون محلی مجاز باشد. ایالات متحده بهطور فزاینده از تحریمهای ثانویه برای تقویت اثر تحریمهای اصلی استفاده کرده و نهادهای غیرآمریکایی را تهدید میکند که در صورت انجام فعالیت ممنوع با طرفهای تحریمشده، از نظام مالی آمریکا قطع خواهند شد.
نظام تحریمی ایران قدرت و پیچیدگی تحریمهای ثانویه را بهخوبی نشان میدهد. شرکتهای غیرآمریکایی که فعالیتهای خاصی با ایران انجام دهند، در معرض خطر قرار گرفتن در فهرست تحریمهای ثانویه آمریکا هستند، که این امر اشخاص آمریکایی را از تجارت با آنها منع میکند و میتواند به مسدود شدن هرگونه دارایی آمریکایی آنها بینجامد. این وضعیت انگیزهای قوی برای شرکتهای بینالمللی ایجاد میکند تا از تجارت مرتبط با ایران پرهیز کنند، حتی اگر طبق قوانین کشور خودشان مجاز باشد.
اجرای فراسرزمینی تحریمها تنش واقعی میان ایالات متحده و سایر کشورهایی که آن را تجاوز به حاکمیت خود میدانند، ایجاد کرده است. اتحادیه اروپا «قوانین مسدودکننده» را برای محافظت از شرکتهای اروپایی در برابر تحریمهای ثانویه آمریکا اجرا کرده است، اما این اقدامات با توجه به سلطه نظام مالی آمریکا، اثر عملی محدودی داشتهاند.
برای نهادهای مالی، تحریمهای ثانویه چالشهای تطبیقی فراتر از پرهیز صرف از روابط مستقیم با طرفهای تحریمشده ایجاد میکنند. بانکها باید همچنین بررسی کنند که آیا مشتریان، طرفهای معامله یا شرکتکنندگان در تراکنشهای آنها در معرض تحریم قرار دارند که میتواند خطر تحریم ثانویه ایجاد کند. این موضوع به پدیده گستردهتر «کاهش ریسک» دامن زده است، جایی که بانکها بهجای ایجاد ظرفیت تطبیقی برای مدیریت درست، از کل دستههای تجارت بالقوه پرریسک پرهیز میکنند.
معافیتهای انسانی و فرآیندهای صدور مجوز
شناخت اثر انسانی بالقوه تحریمها به توسعه معافیتهای انسانی و فرآیندهای صدور مجوز انجامیده که هدف آن رساندن کالاها و خدمات ضروری به جمعیتهای آسیبدیده است. اما در عمل، اجرای این معافیتها دشوار است، زیرا نهادهای مالی و سازمانهای انساندوستانه باید در محیطهای دشوار و تحت فشار زمانی واقعی، با الزامات قانونی پیچیده کنار بیایند.
اداره کنترل داراییهای خارجی آمریکا برنامههای صدور مجوز متعددی دارد که به فعالیتهای خاصی که در غیر این صورت تحت تحریم ممنوع هستند، اجازه میدهد. مجوزهای عمومی اجازهای کلی برای دستههای خاصی از فعالیت فراهم میکنند، در حالی که برای تراکنشها یا روابط فردی باید مجوز خاص گرفته شود. فرآیند صدور مجوز میتواند کند و نامطمئن باشد، که برنامهریزی و اجرای برنامههای کمکرسانی را برای سازمانهای انساندوستانه دشوار میکند.
خدمات بانکی برای عملیاتهای انسانی با دشواری خاصی تحت نظامهای تحریمی روبهرو میشوند. حتی زمانی که فعالیت انسانی بهصراحت معاف شده باشد، نهادهای مالی ممکن است بهدلیل خطر آبرویی، هزینه تطبیق و ابهام نظارتی، از پردازش پرداختها یا نگهداری حسابهای مرتبط با حوزههای تحت تحریم اکراه داشته باشند. بنابراین معافیتهای انسانی ممکن است روی کاغذ وجود داشته باشند، اما بهدلیل محدودیتهای بانکی در عمل بیاثر بمانند.
نظام تحریمی سوریه این موضوع را بهخوبی نشان میدهد. با آنکه فعالیت انسانی بهطور کلی معاف است، سازمانهای انساندوستانه در یافتن بانکهایی که مایل به پردازش پرداختها به سوریه یا نگهداری حسابهای مرتبط با سوریه باشند، با دشواری روبهرو شدهاند. این موضوع برخی سازمانها را به سمت نظامهای غیررسمی انتقال پول یا معاملات نقدی سوق داده که شفافیت و پاسخگویی بسیار کمتری نسبت به کانالهای بانکی رسمی دارند.
تجربه عراق در دوران تحریمهای جامع سازمان ملل
تجربه عراق در دوران تحریمهای سازمان ملل از ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳ همچنان یک مطالعه موردی جامع درباره اثرات انزوای اقتصادی پایدار است. این نظام که در ابتدا برای فشار به عراق جهت خروج از کویت و پایبندی به قطعنامههای سازمان ملل طراحی شده بود، به نظامی پیچیده تبدیل شد که عملاً همه جنبههای روابط اقتصادی بینالمللی عراق را کنترل میکرد.
برنامه «نفت در برابر غذا»، که در سال ۱۹۹۵ تأسیس شد، به عراق اجازه داد مقادیر محدودی نفت بفروشد تا با نظارت سازمان ملل، کالاهای انسانی خریداری کند. این برنامه هرچند اندکی از اثر انسانی تحریمها کاست، اما فرصتهایی نیز برای فساد و دور زدن تحریمها فراهم کرد که در نهایت اثربخشی و مشروعیت آن را تضعیف کرد.
اثر اقتصادی بر عراق شدید و بلندمدت بود. تولید ناخالص داخلی بهشدت کاهش یافت، زیرساختها بهدلیل ناتوانی در واردات قطعات و تجهیزات جایگزین رو به وخامت گذاشتند، و نظامهای بهداشت و آموزش از کمبود ملزومات آسیب دیدند. تحریمها همچنین به شکلگیری شبکههای اقتصادی غیررسمی و فسادی دامن زدند که مدتها پس از لغو تحریمها نیز ادامه یافت.
در همان حال، تحریمها اثربخشی بالقوه فشار جامع پایدار را در محدود کردن توان کشور هدف نشان دادند. توان نظامی عراق در دوران تحریمها بهطور چشمگیری تضعیف شد و این کشور تا حد زیادی از بازارهای بینالمللی سلاح و فناوری منزوی گشت.
بازسازی مالی عراق پس از تحریمها نیازمند بازسازی نهتنها زیرساختهای فیزیکی، بلکه ظرفیت نهادی، چارچوبهای نظارتی و روابط بینالمللیای بود که در دوران تحریم قطع شده بودند – فرآیندی که سالها ادامه یافت و هم هزینه بلندمدت تحریمهای جامع و هم دشواری ادغام مجدد یک اقتصاد پیشاپیش تحریمشده در نظام مالی جهانی را روشن ساخت؛ میراثی که هنوز هم امروز در بخش بانکی بغداد و اربیل قابل مشاهده است.
تحریمهای کنونی ایران و اثر آن بر بانکداری منطقهای
نظام تحریمی جامع علیه ایران همچنان مهمترین نمونه معاصر فشار اقتصادی از طریق انزوای مالی است. تحریمها عملاً ایران را از بخش عمده نظام بانکی بینالمللی قطع کردهاند و تجارت بینالمللی را حتی برای فعالیتهای غیرتحریمی برای افراد و کسبوکارهای ایرانی بسیار دشوار کردهاند.
تحریمهای ایران چالشهای تطبیقی جدی برای بانکهای سراسر خاورمیانه، از جمله عراق، ایجاد کرده است. نهادهای مالی باید همه مشتریان و تراکنشها را از نظر ارتباط احتمالی با ایران بررسی کنند، در حالی که از تطبیق افراطی که کسبوکار مشروع را بیدلیل محدود میکند، پرهیز کنند. پیچیدگی برنامههای تحریمی ایران – که همپوشان هستند و الزامات و معافیتهای متفاوتی دارند – تطبیق را بهویژه دشوار میسازد.
بانکهای منطقهای دشواری خاصی در حفظ روابط بانکداری کارگزار بهدلیل نگرانیهای تطبیقی مربوط به تحریمهای ایران داشتهاند. بانکهای کارگزار بینالمللی اغلب تمایلی به حفظ رابطه با بانکهایی در کشورهایی با تجارت قابلتوجه مرتبط با ایران ندارند، حتی اگر آن تجارت کاملاً منطبق با الزامات تحریمی باشد.
تحریمها همچنین بر جوامع مشروع مهاجران ایرانی در سراسر جهان تأثیر گذاشته است، که اغلب برای ارسال حواله به اعضای خانواده در ایران یا حفظ روابط بانکی پایه بهدلیل نگرانیهای تطبیقی دچار مشکل میشوند – وضعیتی که برخی از فعالیتهای مالی مرتبط با ایران را به سمت کانالهای غیررسمی سوق داده که شفافیت و نظارت نظارتی بسیار کمتری دارند.
تحریمهای سوریه و چالشهای کریدور انسانی
نظام تحریمی سوریه نشان میدهد که اجرای تحریمهای هدفمند در محیط پیچیده درگیری، جایی که نیازهای انسانی حاد است و خط میان فعالیت مشروع و فعالیت تحریمشده میتواند نامشخص باشد، تا چه اندازه دشوار است. تحریمها دولت سوریه و افراد و نهادهای مرتبط را هدف قرار میدهند، در حالی که میکوشند فضایی برای فعالیت انسانی و حمایت از مردم سوریه حفظ کنند.
اما در عمل، اجرای این تمایز بسیار دشوار است. سازمانهای انساندوستانه فعال در سوریه باید در محیطی که کنترل دولتی، مرزهای سرزمینی و وابستگیهای سیاسی میتوانند بهسرعت تغییر کنند، الزامات تطبیقی پیچیده را مدیریت کنند. نهادهای مالی اغلب حتی زمانی که فعالیتهای مرتبط با سوریه ظاهراً در چارچوب معافیتهای انسانی قرار میگیرند، تمایلی به حمایت از آنها ندارند.
تحریمها همچنین بر پناهندگان سوری و جوامع مهاجر – که بسیاری از آنها در عراق، اردن، لبنان و ترکیه اسکان دارند – تأثیر گذاشته است؛ کسانی که ممکن است برای ارسال حواله به اعضای خانواده در سوریه یا حفظ روابط مالی بهدلیل نگرانیهای تطبیقی با دشواری روبهرو شوند. این وضعیت برای جمعیتهای آسیبپذیر سختی ایجاد میکند و در عین حال فعالیت مالی را به سمت کانالهای کمشفافتر سوق میدهد.
پیامدهای منطقهای تحریمهای سوریه بسیار فراتر از خود سوریه گسترش مییابد، زیرا کشورهای همسایه میزبان جمعیت بزرگی از پناهندگان سوری هستند و روابط اقتصادی و سیاسی پیچیدهای با سوریه دارند. بانکهای عراق، اردن، لبنان و ترکیه باید ضمن ادامه خدمترسانی به مشتریان مشروع و حمایت از فعالیت اقتصادی منطقهای، تطبیق با تحریمهای سوریه را مدیریت کنند.
تطبیق افراطی و «بیابانهای بانکی»
یکی از مهمترین پیامدهای ناخواسته نظامهای تحریمی مدرن، پدیده تطبیق افراطی است، جایی که نهادهای مالی سیاستهایی محدودکنندهتر از آنچه الزامات قانونی واقعی میطلبند، اتخاذ میکنند. تطبیق افراطی اغلب ناشی از فرهنگ نهادی ریسکگریز، الزامات تحریمی نامشخص یا پیچیده و شدت مجازاتهای تخلف است.
تطبیق افراطی به شکلگیری «بیابانهای بانکی» در مناطق تحت تحریم دامن زده است، جایی که کسبوکارها و افراد مشروع بهدلیل ریسکگریزی نهادی نمیتوانند به خدمات مالی اولیه دسترسی داشته باشند. حتی فعالیتهایی که بهوضوح تحت مقررات تحریمی مجاز هستند، ممکن است توسط نهادهایی که ترجیح میدهند هرگونه خطر تحریمی احتمالی را حذف کنند بهجای سرمایهگذاری در نظامهای تطبیقی توانمند به تشخیص فعالیت مجاز از ممنوع، نادیده گرفته شوند.
پدیده کاهش ریسک – که در آن بانکها روابط خود را با کل دستههای مشتریان یا مناطق جغرافیایی بالقوه پرریسک قطع میکنند – بهویژه در خاورمیانه شدید بوده است. عراق، با وجود آنکه خود تحت تحریم جامع نیست، دشواری واقعی در حفظ روابط بانکی بینالمللی تجربه کرده است، بخشی بهدلیل نگرانیهای تطبیقی تحریمی منطقهای و دشواری تشخیص فعالیت تحریمشده از غیرتحریمشده در منطقه گستردهتر – پویاییای که برای صرافیهای عراقی و شبکههای حواله که تاریخاً این شکافهای دسترسی را پر کردهاند، آشناست.
این تطبیق افراطی میتواند تحریمها را به سمت انزوای اقتصادی گستردهتر از آنچه مقصود بوده سوق دهد، که هم اهداف سیاستی خاص تحریمها و هم ثبات گستردهتر منطقهای را تضعیف میکند. زمانی که کسبوکارهای مشروع نتوانند به خدمات بانکی بینالمللی دسترسی داشته باشند، ممکن است به کانالهای غیررسمی که شفافیت و نظارت کمتری دارند روی آورند، که میتواند بهجای مدیریت خطرات موجود، خطرات جدیدی ایجاد کند.
ساخت نظامهای مالی تابآور در محیطهای تحت تحریم
برای نهادهای مالی و نهادهای نظارتی در مناطق متأثر از تحریم، ساخت نظامهای تابآور به معنای متعادلسازی تطبیق سختگیرانه با نیاز به خدمترسانی به مشتریان مشروع و حمایت از توسعه اقتصادی است. این امر مستلزم ارزیابی ریسک پیشرفته، سیاستها و رویههای داخلی روشن، و روابط قوی با نهادهای نظارتی و بانکهای کارگزار است.
برنامههای مؤثر تطبیق تحریمی باید فراتر از غربالگری ساده نامها بروند و شامل نظارت مستمر بر فعالیت مشتری، بهروزرسانی منظم فهرستها و الزامات تحریمی، آموزش جامع کارکنان و رویههای قوی حسابرسی و بازبینی باشند. ساخت این ظرفیتها نیازمند سرمایهگذاری واقعی در فناوری، نیروی انسانی و تخصص است – سرمایهگذاریای که میتواند برای نهادهای اقتصادهای در حال توسعه، از جمله بخش بانکی عراق، واقعاً دشوار باشد.
همکاری منطقهای میتواند با به اشتراکگذاری بهترین شیوههای تطبیقی، هماهنگسازی رویکردها به چالشهای مشترک، و حمایت از شفافیت و تناسب نظارتی، به رفع برخی از این چالشها کمک کند. با این حال، چنین همکاریای باید با دقت طراحی شود تا ناخواسته به دور زدن تحریمها کمک نکند یا خطرات تطبیقی اضافهای ایجاد نکند.
ظهور ارزهای دیجیتال و نظامهای پرداخت جایگزین هم فرصتهای تازه و هم چالشهای تازهای برای تطبیق تحریمی ایجاد میکند. این فناوریها ممکن است جایگزینهایی برای روابط بانکداری کارگزار سنتی ارائه دهند، اما در عین حال کانالهای تازهای برای دور زدن احتمالی تحریمها میگشایند که نهادهای نظارتی و مالی باید به آن رسیدگی کنند.
پروژههایی مانند کوردکوین (کوردکوین) نمونهای از تلاش برای ساخت راهحلهای مالی با تمرکز منطقهای هستند که ضمن اولویتدادن به تطبیق با استانداردهای بینالمللی، نیازهای اقتصادی محلی را نیز خدمت میرسانند. با ساخت ظرفیت مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و تطبیق تحریمی از همان ابتدا، چنین ابتکاراتی میتوانند در محیطی نظارتی دشوار خدمات مالی ارائه دهند و در عین حال سازگاری بینالمللی لازم برای توسعه اقتصادی منطقهای را حفظ کنند. اصل بنیادین ساده است: نوآوری در فناوری مالی باید با رویکردهایی به همان اندازه پیشرفته در تطبیق نظارتی و مدیریت ریسک همراه باشد.
